关于拓宽地方财政增收渠道、化解地方债务风险的建议意见案

（贵州贵遵律师事务所主任 张绍明）

目前，我市面临着财政增收不力、财税创收渠道不广、地方债务资金缺口较大等实际困难。加之，受新冠疫情的影响，企业经营遭遇寒流，市场经济活动遭受冲击，更是给地方财税增收带来了一定的不良影响。全市在脱贫攻坚、基础设施建设、以及城市棚户区改造过程中，由于举债建设，投资力度较大，负债率高，偿债来源有限，面临诸多法律风险。

一、问题与现状

1、地方财政增收乏力。财政增收渠道面临：一是经济产业相对单一，二是财政增收渠道来源不广，三是地方财政资金缺口较大等实际问题。而且，就财源结构来看，多数县区无支柱财源，也无持续税源。煤炭、建筑、房地产、建材、交通运输、方竹、旅游等领域，又面临着工业经济不强、旅游产业不旺、农业产业欠发达等实际，以致财政增收困难。

煤炭产业虽然是重点纳税来源，但由于受产业政策，以及兼并重组、融资困难等因素的影响，多数煤矿处于资源整合、扩能技改状态，尚未发生资源效力。房地产产业虽然能够大量创税，但由于受国家宏观政策的调控，市场缩减，发展艰难。再加之，疫情之下，企业生产受影响，财政增收相对困难。

2、地方建设投入较大。我市在脱贫攻坚和基础设施建设过程中，各县区市的基础设施投入较大、城乡公共设施不断完善，乡村已经实现村村通、组组通公路，农民生活、居住环境彻底改善。但是，也暴露出地方政府举债建设、负债经营的问题。在脱贫攻坚、城市棚户区改造和基础设施投资方面，更是负债累累，以致建设资金投入较大，地方负债缺口较大。据了解，部份乡镇负债高达上亿元，部份县区高达上百亿元，而且还有拖欠大量民工工资和应付工程款的情况，以致部份乡镇和政府部门，面临着被诉讼的债务风险。

3、地方债务问题突出。据调查，全市很多地方早在2016年起开始“四在农家，美丽乡村”建设，就开始负债投资建设；最近几年以来，全市各县各乡镇均全面开展农村路网、乡村通村通组公路建设，而大多都是采取融资建设模式，由投资业主垫资建设，然后再分包或者转包，从而建成和美化了农村基础设施。但是，建设完成后，由于无法及时兑付工程款，承包人在追债的同时，为了保住三年的诉讼时效，无赖选择起诉地方政府、以及交通等主管部门。部分乡镇还因此被纳入不诚信名单，严重影响地方党委政府的形象。

4、地方债务底数不清。一是债务主体混乱，未能摸清政府拖欠企业账款的基础数据，也没有厘清偿债的主体责任。无论是部门负债还是乡镇自行负债，不管是合理负债还是不合理负债，都统统交给财政偿还。有的债务多层次拖欠，形成“三角债”，以致甲乙丙丁，缠杂不清；二是部分欠债未纳入统计台帐。有的行业没有纳入统计，比如广告业，由于属于零星消费，不是国家项目拖欠账款，因此几乎没有纳入化债工作统计，支付率极低。有的部门，通过协商的方式将还款时间推迟，这部分欠款也未纳入债务统计台帐。三是部分项目审计决算没有完成。有的部门、国有企业和乡镇存在“鸵鸟主义”思想，对项目欠款能拖则拖，已竣工的不予审计决算，最终成为历史问题，有的拖成“万年账”。

5、债务化解沟通不畅。在现行“乡财县管”的财政制度下，不少的部门和乡镇“虱多不痒，债多不愁”，吃“大锅饭”，一味寄希望于财政兜底，没有主动偿债的精神，也缺乏自主偿债的手段。部分单位的债务人还存在“躲、闪、推、拖”现象，与债权人不沟通、不交流，一问就没钱，缺乏交流沟通，极易引起上访和影响社会稳定等系列问题。

二、工作建议和对策

1、拓宽增收渠道，狠抓财政增收。建议鼓励全市各县区政府：一是要鼓励各部门及乡镇积极招商引资，有奖招商，盘活资产项目，缓解财政资金压力，要通过加大招商引资力度，积极盘活可变现、有收益的资产与项目；二是要加大政府主体平台公司建设，加快存量债务置换，积极支持政府平台公司参与城市基础设施、社会公共服务等领域的服务，既增加财政收入，又减轻公共财政举债压力；三是要培育发展和壮大本土企业，要加大帮扶本土企业发展，培育一级建筑企业，增加财税收入；四是要坚持开源节流，紧盯收入目标任务，缩减城市棚户区改造项目，收拢财政资金，缓解融资压力，提升债务风险防范能力；五是要******限度的激发市场活力，提升政府的服务意识，积极服务小微企业，并优化企业发展营商环境，重点帮助解决发展问题和困难，助力市场主体，为企业发展提供坚实保障，提振实体经济发展信心，拓宽地方财政增收，千方百计积聚财源。

2、缩减地方投入，强化税源征管。在目前的经济形势下，地方各级人民政府应当严格把控，缩减地方基础设施和项目建设投入，要强化税源征管，狠抓地方税收来源建设。对于地方债务清偿工作，中央“只帮助、不救助”，因此“打铁还靠本身硬”，偿债能力最终还要落脚到各级财源建设上。因此，政府及税务部门：一是要加大对重点纳税企业的帮扶，培植重点税源，培基固本，着力提升地方政府税源增收；二是要加大对重点行业、产业的税源清理，加大对网购、电商、风力、水能、石料、餐饮、房地产、建筑行业、煤炭，非煤矿山，以及居民服务行业的税源征收，夯实财源基础，做优财源载体，引入财源活水；三是应加大对违章建筑、小产权房的清理，出台政策举措，完善产权登记，征收和清缴国有土地税、房产交易税费；四是培育做强新型税源，不断强化税收征管，稳固壮大基础税源，积极争取中央、省、市的资金支持，确保收支平衡，有力提升防范地方债务风险的能力。

3、化解地方债务，稳控债务风险。一是要因地制宜，发行政府债券，化解地方债务风险。从银行存贷款统计数据分析来看，银行的居民存款率却出现稳中有升的趋势。为了化解地方债务风险，缓解政府融资困难，各级政府及财政部门可以通过市场调研，充分分析本县居民存款、贷款比例，发行地方债券，缓解融资压力；二是人民政府及财政部门，要缩减新增债务，摸清隐形债务，置换存量债务，减轻财政压力；三是要强化财政金融联动，切实降低企业经营成本和融资费用，要通过政府引导，银行帮助，多部门联动等方式，培育扶持重点行业，做大做强重点产业，着力增强实体经济核心竞争力；四是要建立“地方债务风险预防与处置”工作机制，建立区域隐性债务动态监控机制，成立地方债务处置领导小组，严格盘点和清理地方债务，并合理调动和使用国债资金，确保专项资金专款专用，确保债务规模“只减不增”，同时还要引导和加强对政府平台公司的监督管理，风险把控、投（融）资把控，以及经营风险把控，确保政府平台公司不出问题。

4、全面摸清底数，制定还款计划。要本着正视问题、直面矛盾、实事求是的理念，对拖欠企业账款进行全面大清理，掌握真实的欠债主体、欠款数量及其性质。一要全面深透，精准摸底。对所有企业欠账进行全面清查，特别要将未纳入统计的零星消费，以及通过协商方式推迟还款的债务纳入统计台账。消灭盲点、漏项，逐项认定和锁定账款数据。同时督促各责任部门，对所有企业实施并已竣工的项目进行验收、审计，完成决算。通过摸底，消灭“糊涂账”，理顺“三角债”，算清“万年账”，为开展清偿工作打好坚实的基础。二要“抓大帮小”，分类施策。在底数清的基础上，分清轻重缓急，制定好还款计划。对关系县域经济发展、社会稳定的重点企业，要最快解决“救急”资金，发挥财政偿债资金“四两拔千斤”的作用，促进企业健康运转。

5、压实偿债责任，建立沟通机制。一要压实偿债责任。按照“谁举债、谁负责”“谁家的孩子谁家抱”的原则，分清县财政欠债、部门欠债，还是乡镇欠债，明确偿债主体责任，使之主动开展偿债工作。要充分发动部门和乡镇，树立“还债也是政绩”的思想，积极主动思考和开展偿债工作，提出合理化的偿债方案，通过资产抵押融资、争取上级资金等方式化解债务。二要建立沟通机制。本着不回避、不推脱、真诚、担当的精神，定期组织债权人、债务人双方会商，及时了解相关信息、掌握化债意愿、共商清偿渠道，从而建立起债权人、债务人之间的基本信任，构建起融洽、和谐的清欠工作氛围，充分激发债权人的主观能动性，实现有效化债、灵活化债，并通过各种措施稳控好地方债务风险，推动社会经济健康有序发展，共同维护社会和谐安定！